تقسيم الدوائر الانتخابية في مصر: معضلة تبحث عن حل!
يمثل إجراء الانتخابات البرلمانية التحدى الحقيقي الذي يواجه مصر في المرحلة الراهنة، باعتبار ذلك الخطوة الأخيرة والمؤسسة لنجاح خارطة الطريق التي وضعتها القوات المسلحة بالتنسيق مع القوى المدنية عشية التظاهرات التي شهدتها البلاد في 30 يونيو 2013 احتجاجا على سياسات الرئيس محمد مرسي وجماعة "الإخوان المسلمين".
كما أن البرلمانيات المقبلة هي أخطر تحد يواجه السلطة الجديدة في مصر، لاسيما وأن الانتخابات الرئاسية التي شهدتها البلاد قبل نحو خمسة أشهر كانت أقرب ما يكون إلى الاستفتاء عى شخص المرشح عبد الفتاح السيسي منه إلى اقتراع تنافسي حقيقي، حيث نال السيسي أكثر من 97% من أصوات المشاركين مقابل أل من 3% لمنافسه حمدين صباحي.
ومنذ إصدار الرئيس المؤقت عدلي منصور قانون مجلس النواب في الخامس من يونيو الماضي، وقبيل مغادرته الحكم، والقوى السياسية والتحالفات الانتخابية المزمع مشاركتها في العملية الانتخابية لا تكف عن التساؤل حول مصير قانون تقسيم الدوائر، باعتبار أن هذا القانون هو الركيزة الأساسية سواء لإقرار موعد الاقتراع أو تحديد شكل البرلمان المقبل.
تقسيم الدوائر: إطلالة تاريخية
كان العام 1866 الخطوة الأهم في تطور الحياة النيابية في مصر بإنشاء مجلس شورى النواب في عهد الخديوى إسماعيل. وتضمنت لائحته الأساسية ثماني عشرة مادة اشتملت على نظام الانتخاب وشروط العضوية وفترات الانعقاد. لكن ظلت عضوية المجلس المكون من 75 عضوا قاصرة على دوائر أعيان القاهرة والإسكندرية ودمياط إضافة إلى العمد. (1)
وعقب صدور دستور 1923 وإدخال مصر نظام الانتخاب المباشر، تم تحديد دائرة انتخابية لكل ستين ألف مواطن ونائبًا واحدًا للدائرة. وبموجب هذا التعديل كان عدد الدوائر 214 فى برلمان 1924 وتزايد إلى 232 دائرة فى عام 1927 طبقًا لتعداد 1927 .
وفي اقتراع برلمان 1950 وصل عدد الدوائر الانتخابية إلى 319 دائرة طبقًا لتعداد 1947. وظل هذا العدد للدوائر هو المعتمد حتى تمير الانتخابات التشريعية في العام 1957، وقبل أن يُعاد تقسيم الدوائر مع استحقاق 1964، حيث أصبحت الدائرة الفردية ذات نائبين أحدهما فئات و الآخر عمال أو كليهما فلاحين. (2)
وظل نمط تقسيم الدوائر هذا جامداً دون تغيير في انتخابات 1966، 71، 76 وصولا إلى انتخابات 1990، 95، 2000، 2010، حيث وصل إجمالي الدوائر إلى 222 دائرة انتخابية بإجمالي 444 عضوا لضمان مصالح النظام الحاكم والنخب السياسة المرتبطة به. وعليه فنظام الدوائر الانتخابية المطبق فى مصر منذ لا يعبر عن طبيعة النظام الانتخابى ,اهدافه في بناء نظامديمقراطي تكون السيادة فيه للشعب بل يعبر عن رغبة السلطة في تفصيل المشهد النياب عل ماس طموحاتها وبما يضمن المساك بمفاصل الدولة وأعصابها الحساسة.
والأرجح أن القراءة الدقيقة لتاريخ تقسيم الدوائر في مصر تكشف أن آليات تصميم الدوائر الانتخابية قبل العام 52 كانت أكثر مراعاة للتمثيل العادل للسكان والمحافظات فضلا عن التمثيل المتكافئ للناخبين، فعلى سبيل المثال كان عدد دوائر مصر 319 حينما كان عدد سكانها 19 مليونًا في العام 1950 وأصبح عدد دوائرها 222 عندما أصبح عدد سكانها 90 مليونًا في العام 2010.
أيضا كانت الشللية ومصالح الأعيان والعصبيات ومن خلفهم رجال الأعمال "رأسمالية المحاسيب" هي السمة الأبرز في تكوين الدوائر الانتخابية منذ تمت الإطاحة دخول البلاد عهدة الجمهورية، بينما كان تقسيم الدوائر قبل العام 1952 وإبان العهد الملكي يتم طبقًا للقواعد والمعايير بمشاركة الأحزاب والقوى السياسية والمستقلين والعمد والمشايخ ووزارة الداخلية وذلك لأهميته البالغة فى ضمان التمثيل الديمقراطى المحايد.
ومع رحيل مبارك وتفكيك برلمان 2010 عقب ثورة 25 يناير أعيد مجدداً تقسيم الدوائر بموجب مرسوم بقانون رقم "121" لسنة 2011، بتعديل أحكام القانون رقم 206 لسنة 1990، فى شأن تحديد الدوائر الانتخابية لمجلس الشعب.
وبموجب هذا المرسوم قُسمت البلاد لى 46 دائرة انتخابية تخصص لانتخابات القوائم الحزبية مقابل 83 دائرة انتخابية تخصص للانتخاب الفردى. (3)
ملامح التقسيم: مثالب وشكوك
تبنى قانون مجلس النواب النظام المختلط الذي يجمع بين القائمة والفردي، حيث وزع مقاعد البرلمان البالغة عددها (540 مقعدا) للنظام الفردي بنسبة 80% و (120 مقعدا) للنظام بالقائمة المغلقة المطلقة بنسبة 20%. (4)
وبموجب هذا القانون تقسم مقاعد نظام القائمة إلى 8 دوائر بواقع 15 مقعد لكل دائرة، وعلى أن يتم تقسيم الدوائر بنظام القطاعات، بحيث يمكن دمج أكثر من محافظة في دائرة واحدة، وتفوز القائمة صاحبة أعلى الأصوات بكافة مقاعد الدائرة، ومن ثم يتم استبعاد باقي القوائم بدون أي تمثيل. كما أن إتساع دوائر القائمة لتضم بين جنباتها عدة محافظات، يعنى عمليا استحالة تغطية الأحزاب لتلك المساحة، وخصوصا الأحزاب الناشئة والصغيرة التي تعاني ضعف في مواردها وهياكلها التنظيمية فضلا عن حدود ومحدودية قاعدتها الاجتماعية، فقطاع واسع من الأحزاب السياسية التي شهدتها البلاد عقب 25 يناير و 30 يونيو لا تعدو كونها أحزاب ورقية أو أحزاب "مقرات". (5)
لذلك يبقى مهما أن يأخذ قانون تقسيم الدوائر المنتظر صدوره في الاعتبار تحقيق التواصل الجغرافي للدائرة الواحدة، فضلًا عن مراعاة التقسيم الإداري للدولة بحيث لا يكون جزءً من مركز أو قسم في المحافظة يتبع انتخابيا محافظة أخرى. (6)
في سياق متصل فإن التنظيم الذي أقره قانون تنظيم مباشرة الحقوق السياسية رقم 73 لسنة 1956 والمعدل بقرار بقانون لسنة 2014 بشأن مقاعد القوائم قد يجعل نفاذ التيارات الإسلامية "حزب النور- مصر القوية" أو حتى المستقلين الإسلاميين حال دخولهم من وراء ستار المعركة الانتخابية أقرب إلى النفاذ للبرلمان على حساب التيارات المدنية، حيث تملك هذه الأحزاب وأيضا تكتلات المستقلين منهم الموارد والحواضن الشعبية على الأرض التي تجعلها في صدارة المشهد. ولعل ذلك مادفع كل الأحزاب المدنية (الوفد- المؤتمر- الكرامة- التحالف الشعبي الأشتراكي- الدستور- مصر الحرية- الديمقراطي الاجتماعي.. وغيرها) إلي المطالبة بتقسيم مقاعد القوائم على المحافظات لتكون 27 دائرة بدل من 8 جنباً إلى جنب تطبيق نظام القائمة النسبية.
على صعيد ذي شأن لم ترد في القانون المنظم للعملية الانتخابية أي إشارة إلى أن رسم حدود الدوائر يتفق مع عدد وكثافة السكان في الدائرة أو أنه مبني على معلومات إحصائية تتضمن تعديدا دقيقا للسكان، كما لم يتطرق قانون الانتخابات البرلمانية في شأن المقاعد الفردية إلى حدود الدوائر الانتخابية وضرورة مراعاتها للتغيرات الديموغرافية التي تحدث في الدوائر الانتخابية.
ويلاحظ أن عدم وضوح القانون في وضع ضوابط على جهة الإدارة في رسم حدود الدوائر الفردية، قد يفتح الباب واسعا لاقتطاع مناطق جغرافية معينة أو إضافة منطقة جغرافية أخرى لصالح أحد المرشحين.
كما أن مشروع قرار بقانون رئيس الجمهورية لسنة 2014 بشأن تعديل قانون مباشرة الحقوق السياسية رقم 73 سنة 1956 جعل دور اللجنة العليا للانتخابات استشاريا في اقتراح تحديد الدوائر الانتخابية دون أن يكون لهذه اللجنة دور في رسم حدودها وتعديل حدودها الجغرافية بما يتناسب مع التغيرات التي تحدث على جدوال إعداد الناخبين من بلوغ بعض السكان السن القانونية للتصويت أو ارتفاع الكثافة السكانية في الدائرة.
خلف ما سبق يلاحظ أن ثمة تعديلات سلبية بشأن الدوائر حملها مشروع القانون المنظم للانتخابات البرلمانية، منها إشتراط أن يكون المرشح مسجلا بالدائرة التي يترشح عنها، على عكس القوانين السابقة، والتي سمحت للمرشح أن يتقدم إلي أي دائرة باعتباره ممثلا للأمة كلها وليس لدائرة بعينها. (7)
المهم أن مبرارات الحكومة بالتأني في إنتاج قانون تقسيم الدوائر لتفادي الطعن في دستوريته، ومن ثم شرعية البرلمان، لم تفلح في تهدئة مخاوف القوى السياسية. ومع تصاعد التخوفات والشكوك بسبب تأخر إصدار قانون الدوائر الانتخابية، ومرواحة الدولة بشأن موعد الاقتراع، يبقى السؤال مطروحا حول أزمة تقسيم الدوائر وانعكاساتها على الانتخابات المقبلة.
قانون تقسيم الدوائر: الأهمية والضرورة
يمثل البناء الدستوري والقانوني لنظام سياسي معين الإطار الشكلي الذي تجرى فيه الأمور في هذا المجتمع، كما أنه يمثل في نفس الوقت أكثر جوانب الظاهرة السياسية ثباتا. أيضا يعتبر الإطار القانوني للتحول السياسي أحد المحددات الأساسية للتطور الديمقراطي.
كما أن الإطار القانوني لا ينصرف إلى النصوص فحسب، ولكنه إفراز لواقع سياسي معين، ومن هذا المنطلق كانت المطالبات المستمرة بسرعة تمرير قانون عادل لتقسيم الدوائر الانتخابية لضمان تحقيق نقلة نوعية نحو انتخابات حرة نزيهة.
وفي الواقع، فإن أهمية التقسيم العادل للدوائر لا يقف فقط عند خصوصية نزاهة الانتخابات، فثمة العديد من العوامل الأخرى التي تجعل إنجاز قانون دقيق وتفصيلي للدوائر الانتخابية ذات أهمية استثنائية، وتنصرف هذه العوامل إلى طبيعة البيئة التي ستجرى فيها الانتخابات البرلمانية، وما شهدته من متغيرات تجعل من مصداقية هذه الانتخابات وعدالة تمثيلها للمصريين مسألة ضرورية على استعادة الثقة في واحدة من أهم مؤسسات الحكم، بعد أن جرى تفصيل الدوائر الانتخابية فيما سبق على مقاس طموحات قوى سياسية بعينها.
كما أن تقسيم الدوائر مهم جدا لكل حزب من أجل تحديد نقاط قوته وضعفه ونوعية المرشحين الملائمين لكل موطن انتخابي ناهيك عن أن تأخر إصدار قانون تقسيم الدوائر الانتخابية يعطل بلورة خريطة التحالفات المتنافسة على مقاعد البرلمان البالغة 540 مقعدا.
إضافة لما سبق فأن إعلان توقيتات فتح باب الترشح وبدء الدعاية الانتخابية وترتيبات الاقتراع يظل مشروطا بصدور قانون تقسيم الدوائر الذي وعد الرئيس ورئيس الحكومة بتمريره لكن دون تحديد توقيت محدد.
الأهم أن قانون تقسيم الدوائر هو التطبيق العملى والتنفيذى للتحول الديمقراطى الحقيقى، فهو الذي سيسمح بتمثيل لكافة مكونات المجتمع على مستوى الشرائح أو القوى الاجتماعية والسياسية. كما أن النظام الديمقراطي في الحكم يقوم في الواقع على عدد من الإجراءات والآليات تمثل فيها عملية التقسيم العادل للدوائر الانتخابية الركيزة الأساسية والترجمة المباشرة لسيادة الشعب.
تقسيم الدوائر: الاقتراع القلق
يعد تقسيم الدوائر من أبرز العوامل المؤثرة في مسار العملية الانتخابية برمتها، خصوصا مع تنامي معدلات الفقر من جهة وضعف الأحزاب التي تعاني في داخلها من غياب الديمقراطية فضلا عن طابعها النخبوي فهى، ودلالة ذلك أن قاعدة العضوية في هذه الأحزاب هي قاعدة محدودة، ومن ثم فأنها تفتقد إلى قاعدة تأييد ومساندة سياسية. (8)
والأرجح أن ثمة انعكاسات متوقعة على العملية الانتخابية في ظل تأخر إصدار قانون تقسيم الدوائر أو حتى حال صدوره مخالفا للأوزان النسبية للسكان والاعتبارات الجغرافية، خاصة بعد إعادة ترسيم الحدود وولادة محافظات جديدة من رحم أخرى أقدم منها.
وتتمثل أولى الانعكاسات في استمرار إرتباك خارطة التحالفات السياسية، إذ أن تقسيم الدوائر هو المؤثر الأكبر في تحديد مسار هذه التحالفات والدافع لقرار بعض الأحزاب بتشكيلها لخوض الانتخابات وقرار البعض الآخر خوضها منفردة استناداً لقدراتها المالية على تغطية الدوائر الانتخابية.
من جهة ثانية فأن تقسيم الدوائر سيكون العامل المحدد لمسار الأحزاب السياسية، خصوصا الصغيرة منها، فمن عيوب قانون الانتخاب الذي يعتمد عى نظام الغالبية في الدوائر الفردية أو القوائم المطلقة والتي خصص لها خمس المقاعد فقط، ما يضعف الأحزاب، ويحافظ على قوة الأفراد والمستقلين في تشكيل البرلمان، وهؤلاء ينتمون في الأغلب للعصبيات والجهويات الكبيرة في الريف والصعيد أو رجال المال في المدن. (9)
ويسمح قانون الانتخابات البرلمانية 2014 للمستقلين أن يشكلوا قوائم للمنافسة على المقاعد المخصصة للقوائم سواء بأنفسهم أو من خلال مشاركة الأحزاب في قوائمها. (10)
وراء ذلك فإنه حال تقسيم الدوائر تقسيما غير محايداً وبعيدا عن الاعتبارات الفنية المعمول بها أو اعتماد الدوائر الانتخابية مترامية الأطراف، فأن ذلك سينال من فرص المشاركة السياسية، وبالتالي تشويه الصورة الذهنية لديمقراطية النظام السياسى وحيويته التي طالما اعتبرها أهم ميزاته.
على جانب أخر فأن التمرير العشوائي للدوائر الانتخابية بشقيها الفردي والقائمة، ربما يفتح الباب أمام سطوة رأس المال باعتبار أن المقتدر ماليا يمكنه المنافسة على المقاعد الفردية أو حتى دوائر القوائم، وهو ما يفسح أغلبية البرلمان أمام المقتدرين فقط من الأفراد والكيانات الحزبية في حين تبقى الأحزاب الصغيرة مهمشة وفي خلفية المشهد. كما أن سوء تقسيم الدوائر أو حال عدم مراعاته القدرات المالية للأفراد ربما يغلق الباب أمام فرص ترشح الشباب والمرأة إلا من خلال قوائم الأحزاب ووفقا للحصة التي خصصها قانون مجلس النواب بواقع 56 للسيدات و 24 للشباب دون 35 عاماً. (11)
لذلك يبقى ضروريا مراعاة القانون المنتظر لتقسيم الدوائر الاعتبارات السكانية والتواصل الجغرافي بين الدوائر، لاسيما وأن التجارب الانتخابية السابقة التي شهدت إعادة دمج للجان الانتخابية وتغيير في مقار اللجان أعاقت عملية التصويت وفتحت الباب واسعا أمام تنامي حدة الاستقطاب السياسي والمجتمعي.
وتكشف التجارب النيابية السابقة أن ثمة علاقة عكسية بين مساحة الدائرة الانتخابية ونسبة المشاركة السياسية، فكلما انحصرت مساحة الدائرة كانت كثافة المشاركة أعلى، بينما حال اتساع الدائرة أو دمجها مع أخرى لمصلحة أهل الثقة تكون ضعف المشاركة أو المقاطعة الانتخابية هي العناوين الأبرز.
إلى جوار ما سبق يمكن الأخذ بنظام الدوائر الصغيرة الممثلة بنائب واحد حتى يكون الناخبون قادرين على اختيار المرشح الأفضل ويكون المرشح قادرًا على الإلمام بالدائرة والتعبير عنها.
